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预算管理制度改革:若干“老大难”正待攻坚
单位:三门峡市财政局 作者:系统管理员 日期:2016/12/9 16:46:14 阅读 552 次

                    预算管理制度改革:若干“老大难”正待攻坚

                                                    来源:中国财经报 发布时间:2016-12-06

2014年《深化财税体制改革总体方案》的通过吹响了新一轮财税体制改革的进军号,如今3年过去了,改革的进展如何,还有哪些方面有待完善?中国社会科学院财经战略研究院对此进行了梳理。本刊将分期介绍他们的研究成果,包括预算管理改革、税制改革、中央与地方财政关系及政策建议。———编者  

    

  勇  

    

  改革目标:建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度 

  作为现代财政制度的一个重要组成部分,预算管理制度的改革当然要指向现代预算制度。以现代预算制度为镜鉴,可以发现,现行预算管理制度所存在的主要问题,就是“不公开、不透明,不适应国家治理现代化的要求”。在目标导向和问题导向相统一的基础上,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)为预算管理制度改革设定的目标是:建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。这一目标至少包括四层含义:其一,将政府收支行为及其机制纳入法治轨道,从财政上将权力关进制度笼子,建设法治国家。其二,将政府的所有经济活动全面纳入到人大、社会监督的视野之中,实现对行政权力的授权问责功能。其三,注重提升财政资金绩效,包括财政资金的配置效率和管理效率。其四,控制国家财政风险,避免财政风险延伸出金融风险、社会治理风险,实现国家长治久安。

  改革进展:初步搭建了现代预算管理制度基本框架  

  围绕现代预算管理制度建设,纳入本轮改革的内容共有七项:改进年度预算控制方式、完善政府预算体系、建立透明预算制度、加强预算执行管理、完善转移支付制度、规范地方债务管理和规范税收优惠政策。

  相对而言,预算管理制度改革动手最早、力度最大,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中,最重要的进展是2015年正式实施了新修订的预算法。其他进展包括——现代预算管理制度的若干基本理念得以确立。新预算法的目的在于规范政府收支行为,强化预算约束;明确了政府的全部收入与支出都须纳入预算管理,接受监督;明确了政府的全部收入与支出都须规范透明;明确了经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整,等等。

  以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明取得一定成效。建立了定位清晰、分工明确,以四本预算为主体的政府预算体系,并明确了相互间的联通机制;2015年以来已有16项政府性基金纳入一般公共预算管理,国有资本经营预算调入一般公共预算的力度逐步加大;预决算公开要求进一步细化,公开力度进一步加大;新预算法进一步明确、细化了人民代表大会及其常委会在预算编制、审查和批准、执行以及调整等方面的程序和权限,加大了人大监督力度。

  多项具体制度改革有序推进。建立跨年度预算平衡机制,财政部正在研究编制2016—2018年全国财政规划,并在水利投资运营、义务教育等5个领域开展3年滚动规划试点;权责发生制政府综合财务报告制度相关细则已公布,2016年进入试点编制阶段;加大一般性转移支付比重,特别是增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付;修订公布了新的专项转移支付管理办法,注重从源头抓起,明确了专项转移支付项目设立、调整和退出等规定,并已出台规定强化对专项转移支付的绩效管理;建立审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制,2015年年末已首次进行报告审议;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等,已建立相关制度。这些改革举措,均是针对中国预算管理制度中存在的现实问题,遵循现代预算管理制度的一般要求进行顶层设计,且已实质推进并取得一定的成效。

  地方政府债务管理体系及风险预警制度得以建立。新预算法及相关配套文件均规定,地方政府可以举债,但必须采取政府债券方式。要求剥离融资平台公司的政府融资职能,正在抓紧出台相关政策推动其市场化转型。地方政府债券分为一般债券、专项债券两类。同时对地方政府年度发债限额、审批程序、资金用途、预算管理、风险管理作出了明确规定。建立健全债务风险预警和应急处置机制,综合运用债务率、偿债率、逾期率等指标,组织评估了截至2014年末各地级政府债务风险情况,督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。改革夯实了地方政府债务规范管理的工作基础,减少了地方政府债务利息负担,在一定程度上防范和化解了地方政府债务风险。

  推出税收优惠政策规范方案,但中途搁浅。

  问题分析:若干“老大难”正在攻坚  

  以现代预算制度的原则反观迄今的改革进程,可以发现,在此领域,尚有若干“老大难”问题需要解决,也面临财政管理基础薄弱的硬约束,更有沿袭已久的既得利益格局亟待攻破。对照《决定》和《总体方案》提出的各项改革任务,迄今的预算管理制度改革还有若干“老大难”问题尚待攻坚。

  四本预算的统筹综合尚不能完全到位。全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则,要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则,新预算法明确了四本预算各自的编制要求,提出加大统筹力度,建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到操作环节,则会发现,四本预算之间的有机衔接还未实现;四本预算未能有机综合成一本预算,且管理标准尚有差异。

  比如,在“规范政府收支行为,强化预算约束”的旗帜下,新预算法虽明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算”,但具体到预算收支范围,一般公共预算可以细化到类款项目,其他三本预算则大而化之,这显然是在延续以往照顾既得利益的“区别对待”管理套路,也为非一般公共预算延续以往的非规范化操作留下了空间。

  再如,部分政府性基金虽已纳入一般公共预算,但分属于各个政府职能部门单独管理的资金依然是大头。按照要求,国有资本经营收益的30%应上缴到一般公共预算,主要用于社会保障和民生类支出。但按2014年数据测算,纳入国有资本经营预算的国有资本经营收益仅有10%左右。国有资本经营预算也仅有极少部分用于社会保障和民生类支出,其余大部分系体内循环。又如,四本预算之间未实现有机衔接且缺乏四本合一本综合预算,阻碍财政资金的配置效率仅是其负面影响的表现之一,更重要的是阻碍了宏观调控的政策效果。在当前经济下行压力日趋严峻、亟待实施精准调控的形势下,按如此格局操作,不仅难以准确评估我国财政收支实际状况,也使精确制定财政政策、把握财政政策的松紧与力度存在相当困难。一个突出的例子,当前人们所说的“财政赤字”,只是一般公共预算的收支差额,并不涉及其他三本预算的收入和支出。因而,在我国仍未有一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。

  公开透明还需强化顶层设计。预算公开透明是现代预算管理的基本原则,也是本轮财税体制改革的重要理念与要求,更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。需要注意的是,公开不等于透明,预算透明是更高一层级的要求。从当前现状来看,预算公开尚不充分,公开的部分离透明预算尚有距离。

  预算公开不充分的主要表现有,虽然新预算法明确了公开的标准,但部分政府收支并未达到这一要求,或者遵守的标准并不一致。更为重要的是,地方政府缺乏主动公开的意识,往往是仅仅满足于法律的最低要求。同时,法律要求本身存在漏洞,并不能有助于实现透明预算。例如,预算公开仅满足于资金信息,未要求公布与财政支出相关的若干基础信息,如人员、项目等;预算公开要求仅适用于2015年之后,未对过去的预算和决算安排有回溯公开的要求。由此,无法满足社会各界监督问责政府及各部门的需求。

  表外信息有待丰富。预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中,均有若干附录以表外信息的方式,披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告,除若干预算表格之外,仅有部分对表格进行解释的说明,缺乏表外信息。从我国的现状看,至少急需发展两类表外信息:

  其一,债务与资本性支出预算。中国政府与市场边界不清的主要表现是各类资本性支出,报告基础设施建设支出与各类产业支持支出。与其他国家比较,中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大,2012年依然高达39%,远高于OECD国家的10%左右。但是,在预算管理上未给予特殊关注。地方政府债务风险广受关注。在我国基础设施建设尚处于高峰期的国情下,允许地方政府举债融资非常有必要。控制地方政府债务规模和风险,必须要和控制基础设施建设类资本支出的规模和风险结合起来。按现有制度规定,地方政府债务分为一般债和专项债,分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看,这种制度安排既将政府债务割裂开来,又不将其与债务资金的使用相结合,不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。

  其二,税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种,产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多,其对应资金量较大,且管理部门化。相关研究表明,中国增值税和营业税的税收优惠总规模,窄口径计算已超过2.2万亿元。这一状况出现的原因,除前期控制不严之外,也与缺乏一个统一的制度来管理税收优惠有关。从国际上看,很多国家均推出税式支出预算管理制度,用于管理税收优惠政策。税式支出预算应作为预算报告的表外信息向人大和社会公布,这一方面我国应向发达国家学习。

  地方债管理制度设计尚需优化。按照新预算法规定,由全国人大确定地方债总额度,仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力,集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。

  其一是发债额度的合理确定与分配,如何平衡风险控制与满足地方实际需求。额度过高,地方政府举债过多,加大债务风险;额度过低,满足不了地方政府的资金需求,影响经济发展和民生改善。额度按照何种规则分配到省级政府,省级政府又按照何种规则将债务资金分配到市、县级政府,将会直接引导各级政府的行为。因此,如何科学测算地方债的总额度,如何设立额度分配规则以激励约束地方政府,是地方债制度有效运行的第一重大挑战。

  其二是发债权集中到省级政府,是由分散决策转向集中决策,固然有便于控制风险、加强规范管理的优点,但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。省级人大和政府如何担负起相应管理责任,在新预算法的法律框架下,如何创新制度安排,既能有效控制风险,又能有效满足下级政府的资金需求,是一个有待地方积极探索的挑战。

  其三是地方债的长期发展前景未明确,社会预期不一。各地地方债是一直滚动运行下去,还是在一定时期内全部偿还?是最终转化为中央政府债务,还是由各地自我消化?有关地方债的长期制度安排未明确,导致社会预期不一。

  其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。一些新型的类财政债务资金,如国开行、农发行的开发性金融,特别是专项建设基金,其性质如何界定?对于政府债务的长期影响如何?这些问题都急需评估。

  预算和财政管理基础尚有待夯实。若干新推出的预算管理制度改革措施,需要良好的预算和财政管理基础与之配套,难以单兵推进,否则易出现改革理念先进而实质效果不佳问题。如政府综合财务报告,需要以权责发生制的政府会计替代预算会计为支撑。从多地调研来看,预算基础数据不全面,很多信息没有反映出来,当前的改革仅是调账,而非系统性的改革。再如中期预算制度、预算绩效管理、清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等领域,同样存在相关管理基础薄弱,政府治理模式不相适应等问题。(作者单位:中国社会科学院财经战略研究院)

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